El papel del Comercio Internacional en el desarrollo de América Latina
Dr. Benjamín García
La Teoría económica neoclásica
describía al desarrollo como un proceso lineal seguido (o a ser seguido) más o
menos independientemente por cada país. Sin embargo, una interpretación
diferente afirma que el subdesarrollo no puede ser estudiado como una
“fase” del proceso de desarrollo, ya que semejante “fase” podría
ser superada de producirse la presencia simultánea de ciertos factores.
Uno de los méritos del enfoque
estructuralista de la CEPAL de los años 50, es el énfasis que pone en las
condiciones estructurales que caracterizan el subdesarrollo de los países
latinoamericanos, y que son resultado de su evolución histórica y de su
inserción en la economía mundial.
El aporte del estructuralismo
latinoamericano va más allá de lo metodológico, ya que hace importantes
contribuciones sustantivas a la teoría del desarrollo económico y social.
¿Cuáles son las principales causas
del subdesarrollo de la región?
¿Qué puede hacerse para superarlo?
Este enfoque identifica algunos de
los llamados problemas estructurales asociados al subdesarrollo:
1) Tendencia al
desequilibrio externo que acompaña los procesos de industrialización de la
periferia
2) El subempleo
estructural y la baja productividad, relacionado con desequilibrios generados
en la agricultura
3) Deterioro en los términos de
intercambio. Mayor sensibilidad de los precios de las exportaciones que de las
importaciones
La periodización que sirve para analizar los ritmos de este proceso
a lo largo de los dos siglos, reconoce cuatro fases principales:
(1) las
décadas posteriores a la Independencia del grueso de los países;
(2) la fase de desarrollo primario-exportador en el marco de la llamada primera globalización, que cubre las últimas décadas del siglo XIX y las tres primeras del siglo XX;
(3) la industrialización dirigida por el Estado (término que suele denominarse de sustitución de importaciones), que se enmarca entre dos grandes crisis: la Gran Depresión de los años 1930 y la “década perdida” del decenio de 1980;
(4) la etapa de reformas de mercado desde los años 1980, que coincide a nivel internacional con la segunda globalización.
La segunda fase se caracteriza por el crecimiento hacia afuera y depende del dinamismo de la demanda de productos de exportación, que condicionan la expansión del sector exportador y generan el crecimiento de la producción y el empleo internos.
Desgraciadamente esta forma de inserción en la Economía global creó un esquema de “enclaves” tecnológicos con insignificantes efectos multiplicadores internos.
Como resultado de la identificación de los problemas estructurales y el hecho de que la segunda guerra mundial incrementó los ingresos por exportación y limitó la capacidad de importación, posibilitó así el desarrollo de una producción local. Lo que identificamos como la fase 3.
Se presenta a la industrialización como una respuesta y como un esfuerzo por sustituir bienes que no se podían importar.
La industrialización por sustitución de importaciones incrementó la necesidad de tecnología importada, que es intensiva en capital y por lo tanto responsable al menos, en parte sustantiva, de la baja capacidad de absorción de mano de obra por parte de la industria.
Se da entonces una incompatibilidad entre las tecnologías empleadas y la oferta de mano de obra, lo cual se refleja en los elevados niveles de desempleo y subempleo, en las altas tasas de capacidad instalada ociosa, y en la relativa carencia de recursos financieros para mayores inversiones.
La anhelada solución al desarrollo económico al impulsar la industrialización con base en mercado interno que requería bienes de capital e insumos especializados tenía el problema que muchos de estos bienes seguían siendo importados, agravando el problema de la reducción del margen comprimible de las importaciones, y haciendo a la economía más vulnerable a las fluctuaciones de los niveles de precios y de la demanda de productos de exportación.
Es así que, como resultado de un juego más complejo de factores internos, se produce un problema similar al que se daba en la etapa del crecimiento hacia afuera.
A mediados y fines de los años sesenta se empezó a cuestionar la estrategia de sustitución de importaciones vinculada al crecimiento interno, y se dejó escuchar una nueva preocupación por los problemas del empleo.
Como consecuencia de las necesidades financieras de los países latinoamericanos, de la naturaleza del proceso de industrialización por sustitución de importaciones y de la expansión de las corporaciones transnacionales, la inversión extranjera empezó a desempeñar un papel dominante en los sectores dinámicos de las economías latinoamericanas en los años sesenta.
En esta fase, se manifiesta una ineficiencia producto de la excesiva protección y, a los variados subsidios y beneficios que le fueron otorgados por el Estado al sector industrial.
En este contexto, por otro lado, se reconoce la existencia de una revolución tecnológica y de un proceso de globalización concomitante y acelerado.
Si bien se aprendieron muchas cosas, solo unas pocas industrias se volvieron globalmente competitivas a pesar de los altos subsidios a las exportaciones y las subvenciones financieras, que alimentaron la búsqueda de rentas y, con demasiada frecuencia, crisis fiscales y de la deuda
De la Teoría Neoclásica antes cuestionada, ahora se aceptan argumentos como los de “fallas de mercado” y el carácter determinante de “carencias institucionales” en los problemas del desarrollo. Estas fallas y carencias tienen como contracara la propuesta de una expansión de las exportaciones.
La siguiente fase implica una nueva forma de inserción en la Economía Global, las bases de esta postura, sostiene que el control de la inflación, el equilibrio fiscal y la apertura completa de la cuenta de capitales son suficientes para alcanzar el equilibrio de las variables financieras, lo que a su vez –en condiciones de liberalización comercial- conduce a equilibrios macroeconómicos generalizado, y asimismo, a la continuidad del crecimiento.
Es el comienzo de los años noventa. Varias décadas de desarrollo aislacionista (proteccionismo) en América Latina y el Caribe se disolvieron hasta producir desequilibrios fiscales y una paralizante crisis de la balanza de pagos. El crecimiento se había estancado.
➢ Después de que el producto interno bruto (PIB) per cápita aumentara un 2,4% promedio anual durante las décadas anteriores, su crecimiento se redujo hasta un promedio anual de 0.6% en los años ochenta.
➢ La inflación, tradicionalmente el talón de Aquiles de la región, se disparó fuera de control y aumentó de un promedio anual del 30% en los años setenta a un 228% en los ochenta.
➢ Los indicadores de la deuda externa también se volvieron preocupantes, con un promedio cercano al 100% del PIB, por lo que muchos países cayeron en default. Asimismo, la desigualdad del ingreso alcanzó un máximo histórico.
Además de los ajustes fiscales, la desregulación y la privatización, el paquete incluía una liberalización comercial integral y un enfoque más liberal de la inversión extranjera directa (IED).
Con estos cambios, sin embargo, no sólo se esperaba que la globalización y las reformas de “primera mano” aumentaran las tasas de crecimiento económico, sino que además disminuyeran de manera significativa la pobreza y la inequidad.
La idea era clara, América Latina tenía que abrir su economía, abandonar las prácticas proteccionistas, recortar el hinchado papel del Estado; en otras palabras, la región latinoamericana tenía que insertarse en la lógica del mercado. Las reformas de política económica del Consenso de Washington representaban el programa de ajuste estructural para iniciar la transición de un modelo cerrado a uno abierto y liberalizado.
¿Qué se puede decir de estas expectativas?
¿Estaban bien fundamentadas en una teoría económica sólida y en evidencia empírica robusta?
¿Acaso los resultados han estado a la altura de lo que se anunciaba?
¿Siguen siendo expectativas válidas hoy en día?
De esta apertura, a principios de los 90, se sugería que los beneficios vendrían de al menos otras dos fuentes: el comercio intraindustrial y los efectos a favor de la competencia.
➢ El acceso a los mercados mundiales daría a las empresas de los países suficiente escala para especializarse en diferentes variedades del mismo producto, a la vez que abriría la puerta para precios más bajos, lo cual favorecería a los consumidores amantes de la variedad y a las firmas por una mayor diversidad de insumos más baratos.
➢ Los efectos a favor de la competencia se producirían gracias al impacto de la competencia de las importaciones en el poder de mercado de las empresas —que limita su capacidad de subir los precios por encima de los costos— y también gracias a una mayor eficiencia de los administradores, obligados a aumentar la productividad.
El aumento mediano de la participación del comercio en el PIB en la región fue de un espectacular 28%. Este incremento ayudó a la región a recuperar la mayor parte de las pérdidas que había tenido en el mercado mundial en los años de la sustitución de las importaciones
Sin embargo, era poco realista pensar que la política comercial por sí sola podía lograr este objetivo.
La liberalización comercial o, en términos más generales, la globalización —con todos sus canales comerciales y de IED— podría tener un impacto positivo en estos dos motores del crecimiento económico: la acumulación del capital físico y la acumulación de conocimiento. No obstante, este impacto a menudo depende de las políticas generales, las circunstancias y los recursos de los países.
Se producen efectos contradictorios, por un lado, se piensa que el efecto de la escala, al tener acceso a nuevos mercados, traería más incentivos a la innovación, pero, por otro lado, al disminuir los aranceles también puede potenciar las importaciones, lo cual puede afectar el mercado interno de las empresas, reduciendo así los incentivos para innovar.
En un escenario plausible, donde la experiencia en materia de investigación importa, la asimilación internacional es difícil y las oportunidades para innovar varían notablemente según los sectores, la liberalización podría llevar a los países con menos experiencia en investigación a especializarse en sectores con un menor potencial de innovación, con lo cual se verían comprometidas sus oportunidades de crecimiento.
El nexo entre comercio y crecimiento se basaba en indicadores indirectos y a menudo erróneos de la política comercial, y solía ignorar el rol de otros factores de política, institucionales, políticos y estructurales.
En cuanto a la mejora en los ingresos de los trabajadores que la especialización traería, la lógica proponía lo siguiente:
1) Dos países con la misma tecnología y diferentes dotaciones relativas de capital y trabajo intercambian dos productos, como textiles y maquinaria, y utilizan estos insumos en diferentes proporciones: los textiles son más intensivos en mano de obra que la maquinaria.
2) Este modelo predice que el país abundante en mano de obra exportará productos textiles (e importará maquinaria) y demandará más mano de obra, lo que, eventualmente, generará salarios más altos, menores retornos de capital y, por consiguiente, una disminución de la desigualdad del ingreso
3) Si en lugar de capital y trabajo, se utilizan como insumos el trabajo calificado (empleado de manera intensiva en la maquinaria) y no calificado (aplicado de manera intensiva en los productos textiles), la misma lógica llevaría a una disminución de la desigualdad salarial.
Sin embargo, la realidad mostró una historia diferente. México es un buen ejemplo. El país estaba particularmente bien posicionado para beneficiarse de la liberalización, gracias a sus salarios relativamente bajos y su proximidad a Estados Unidos.
Si bien el resultado es que la informalidad y la migración siguieron ganando espacio como márgenes del ajuste en el mercado laboral de México a lo largo de la liberalización
En América del Sur, el aumento del empleo resultó ser incluso más efímero y evasivo, dado que la considerable dotación de recursos naturales presionaba sobre los salarios y los tipos de cambio, lo que aseguró que en realidad nunca se materializara un auge de las exportaciones de productos intensivos en mano de obra.
La apertura comercial tiende a recompensar a las firmas más grandes y más productivas, que tienen más incentivos para adoptar tecnologías intensivas en conocimientos especializados y encontrar y contratar a más trabajadores calificados, con salarios más altos, aumentando así potencialmente la desigualdad salarial, incluso entre trabajadores con habilidades similares y empleados en el mismo sector.
Individualmente, o en su conjunto, estas fricciones pueden limitar la movilidad de los trabajadores en diferentes regiones, industrias y ocupaciones, y podrían ser las responsables de los patrones de desigualdad.
Las cadenas globales de valor —división de las diferentes etapas del proceso de producción en diferentes países— se puede concebir como un producto secundario de la Gran Liberalización que se extendió por el mundo en desarrollo y abrió nuevas oportunidades para el comercio
Desafortunadamente, a pesar de los esfuerzos de América Latina y el Caribe para liberalizar su comercio, su participación en las cadenas globales de valor ha quedado rezagada en relación con otras regiones como Asia y la Unión Europea. ¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Qué depara el futuro?
Hay dos medidas complementarias de la participación en las cadenas globales de valor: los eslabonamientos hacia atrás y hacia delante. Los primeros capturan hasta qué punto los bienes y servicios extranjeros, se utilizan para producir bienes locales que luego se exportan.
En cambio, los eslabonamientos hacia delante capturan hasta qué punto los bienes y servicios elaborados internamente, se utilizan para generar exportaciones extranjeras
Después de casi 30 años de liberalización, América Latina y el Caribe no solo participa menos que la Unión Europea y Asia en los eslabonamientos hacia atrás y hacia delante, sino que también presenta contribuciones más bajas de los vínculos intrarregionales, lo que señala la debilidad relativa de sus cadenas de valor regionales.
Es decir, cuando se trata de obtener insumos de su propia región, un país europeo o asiático tiene menos limitaciones de la cadena de valor porque vende cuotas más grandes de sus exportaciones a países que forman parte de tratados comerciales de los cuales también es miembro un país de la misma región que potencialmente es una fuente de insumos.
La liberalización contribuyó al auge del comercio, pero para diversificar las exportaciones y converger con los principales exportadores mundiales se necesitan políticas complementarias (educación, ciencia y tecnología, infraestructura).
De acuerdo a los datos del Banco Mundial entre el año 2000 y 2019, el crecimiento de la región de América Latina y el Caribe fue en promedio de un 1.6%
La situación global es aún frágil. El crecimiento anual global del 2019 ha sido el más bajo desde la crisis del 2008-2009. Se espera un crecimiento para 2020-2021, la debilidad del comercio internacional y la inversión van acompañadas de una desaceleración de la productividad.
El reto para lograr el desarrollo de la región, generando mejores oportunidades de empleo e ingresos, creando eslabonamientos productivos dentro de la región y un proceso de acumulación de capital y de conocimiento sigue vigente y que, la forma de inserción a la Economía Global lo ha dejado sin solución.
Referencias
– Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y el Caribe: La integración regional es clave para la recuperación tras la crisis. CEPAL. 2020.
– De promesas a resultados en el comercio internacional: Lo que la integración global puede hacer por América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. 2019.
– Rodríguez, Octavio. El Estructuralismo Latinoamericano. CEPAL y Siglo XXI. 2006.
– La visión “Estructuralista” de la CEPAL. Cap. 3 del libro “El factor tecnológico en la teoría del desarrollo económico”. FRANCISCO R. SAGASTI. EL Colegio de México.
– Las teorías de la Cepal y la inserción mundial de América Latina. Una confrontación entre estructuralismo y neoestructuralismo. Alexis Saludjian. Ciclos. Año XV Vol, XV N° 29, 1er. semestre de 2005
